چرا سیاست‌های ضد فقر در ایران اثربخش نیستند؟

خلاصه کلام:

بسیاری از سیاست‌های حمایتی، فقط به اسم محرومان است و عملا هزینه‌ی ناکارایی گذشته دولت است. مثلا بخش مهمی از بودجه‌ی رفاهی، حقوق بازنشستگان دولت است که قاعدتا نباید از بودجه‌ی عمومی پرداخت شود. از دیگر رو، موتور ایجاد محرومیت به دلیل توقف رشد اقتصادی سرعت گرفته و بودجه‌ی تخصیص داده شده به نهادهای حمایتی همچون کمیته امداد و بهزیستی پاسخ‌گو نیست. دیگر سیاست حمایتی دولت، پرداخت یارانه‌ی قیمتی است که بخش مهمی از آن کارکرد محرومیت‌زدایی ندارد. به صورت خلاصه دولت ایران هیچ سیاست مدونی برای حمایت محرومان نداشته و یک سری سیاست‌ با انگیزه‌ی سیاسی و با ذی‌نفعان خاص به نام حمایت از محرومان اجرا می‌کند. 

مخاطب: علاقه‌مندان به اقتصاد و سیاست‌گذاری و آشنا با ادبیات عمومی اقتصاد (کارشناسی اقتصاد، رشته‌های مرتبط یا مخاطب نوشته‌های اقتصادی در رسانه‌ها)


درب یخچال، حمایت از محرومان و دمای اتاق

اگر درب یخچال را باز بگذاریم؛ دمای اتاق چه تغییری می‌کند؟ یکی از درس‌های جالب کتاب علوم تجربی دوران مدرسه، پاسخی غیر بدیهی به این سوال بود. اگر درب یخچال را باز بگذاریم؛ نه تنها اتاق خنک نمی‌شود؛ بلکه گرم‌تر می‌شود! زیرا موتور یخچال بیش از سرمای تولیدشده، گرما تولید می‌کند. در نتیجه اگر درب یخچال را باز بگذاریم؛ دمای اتاق افزایش می‌یابد. اثرگذاری سیاست‌های محرومیت‌زدایی و حمایتی در کشور ما شبیه خنک کردن اتاق با باز کردن درب یخچال است: مدت‌هاست که دولت سیاست‌هایی را به اسم محرومان اجرا می‌کند؛ اما اثربخشی این سیاست‌ها برای مردم ملموس نیست و هر روز چهره کریه فقر بیشتر خودنمایی می‌کند. غافل از اینکه برخی از سیاست‌هایی که به اسم حمایت از محرومان اجرا می‌شود؛ در عمل عرصه زندگی را برای محرومان تنگ‌تر نیز می‌کنند! به نام محرومان، به کام...؟؟؟

 چرا سیاست‌های حمایتی در کشور ما به ثمر نمی‌رسند؟ چرا منابع زیاد تخصیص یافته برای بهبود زندگی اقشار ضعیف، در زندگی آن‌ها دیده نمی‌شود؟ برای پاسخ به این سوالات باید چگونگی اجرای سیاست‌های حمایتی را مورد بررسی قرار داد.

سیاست‎‌هایی که ربطی به محرومان ندارد

سیاست‌های حمایتی دولت[1] را می‌توان به چهار دسته تقسیم کرد:

1.      انواع یارانه‌ی نقدی: این سیاست شامل یارانه‌ی نقدی شروع‌شده از سال 1389 و کمک‌هزینه‌ی معیشتی شروع‌شده از سال 1398 است. این یارانه کم و بیش به‌صورت مساوی بین مردم تقسیم شده و هدف‌گذاری خاصی برای اصابت به محرومان ندارد. کمک‌هزینه‌ی معیشتی شروع‌شده از سال 98 طبق ادعای وزارت رفاه به حدود 70 درصد مردم تعلق گرفته است. از این رو این سیاست بیش از اینکه سیاست حمایتی از محرومان باشد؛ یارانه‌ای است که به دهک‌های میانی و پایین پرداخت می‌شود. یارانه‌ی نقدی در صورتی که بتواند حداقل نیازهای اساسی را برآورده سازد؛ می‌تواند کارکرد محرومیت‌زدایی داشته باشد. با این حال به دلیل تورم بالای دهه 90، یارانه‌ی پرداختی دولت چنین خاصیتی ندارد.

2.      منابع پیش‌بینی‌شده در فصل رفاه اجتماعی بودجه‌های سالانه: بخش اعظم منابع این بخش از بودجه به دو امر اختصاص دارد:

2.1.  کمک به صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح برای پرداخت حقوق بازنشستگان: صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری در سالیان قبل از دهه 90، نتوانسته‌اند حق بیمه‌ی پرداختی توسط بیمه‌پردازان خود را به دارایی‌های ارزشمند تبدیل کنند که امروز از بازدهی آن‌ها مستمری بازنشستگان را پرداخت کنند[2]. در نتیجه دولت (که مقصر اصلی این مسئله است) امروز باید به جبران بی‎‌‌کفایتی دیروز خود، مستمری بازنشستگان را پرداخت کند. به عنوان مثال در لایحه‌ی بودجه‌ی 1400 حدود 211 هزار میلیارد تومان (ه‌م‌ت) برای امور رفاه اجتماعی در نظر گرفته شده که بیش از 122 ه‌م‌ت (بیش از 57 درصد)، کمک به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح است[3]. در نتیجه‌ بیش از 57 درصد از منابعی که دولت تحت عنوان رفاه اجتماعی هزینه می‌کند؛ ارتباطی به "حمایت از اقشار آسیب‌پذیر" و "فقرا و محرومان" ندارد؛ بلکه جریمه‌ی بی‌‎کفایتی در مدیریت صندوق‌های بازنشستگی است؛ وگرنه امروز مستمری بازنشستگان باید از محل عایدی سرمایه‌گذاری دیروز صندوق‌ها تامین می‌شد و دولت 122 ه‌م‌ت فوق‌الذکر را به مصرف موارد دیگری می‌رساند. این سخن بدین معنی‌ نیست که این هزینه نباید پرداخت شود؛ بلکه بدین معنی است که هزینه‌ی مزبور به صورت ماهوی مانند پرداخت حقوق کارمندان دولت است و ماهیت ارتقای رفاهی (مانند یارانه یا ارائه‌ی خدمات دولتی) ندارد.

2.2.  بودجه‌ی روتین پرداخت‌شده به سازمان‌ها: بخش قابل توجهی از بودجه‌ی بخش رفاه اجتماعی، به سازمان دولتی پرداخت می‌شود که الزاما ماموریت محرومیت‌زدایی ندارند. از جمله آن‌ها می‌توان به بنیاد شهید، وزارت رفاه، هلال احمر، اورژانس و... اشاره کرد. این بودجه نیز صرفا تحت عنوان رفاه اجتماعی هزینه می‌شود و کارکرد ارتقای رفاه مستضعفین را ندارد.

3.      اعطای یارانه‌ی قیمتی: از سیاست‌های بحث‌برانگیز دولت که به نام حمایت محرومان و ارتقای معیشت عمومی اجرا می‌شود؛ اعطای یارانه‌ی قیمتی برای کالاهای خاص است. یارانه‌ی قیمتی به معنای قیمت پایین‌تر (و حتی رایگان) یک کالا برای مصرف‌کننده است. بدیهی است که کالای مورد نظر از آسمان ارزان نمی‌شود! و باید منابعی برای کاهش قیمت نسبی آن در نظر داشت. این منابع در کشور ما به سه صورت تامین می‌شود:

3.1.  قیمت‌گذاری دستوری: در این شیوه دولت با زور! برخی بازیگران را مجبور می‌کند که قیمت کالای خود را پایین بیاورند. این امر موجب کاهش جذابیت آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی شده و به مرور زمان سرمایه‌گذاری و اشتغال در آن بخش را کاهش می‌دهد؛ مگر اینکه دولت رانت بزرگتری را به آن بخش اعطا کند. با این حال بسیاری از کارشناسان معتقدند چنین شیوه‌ی حمایتی کارا نیست و رانت توزیع‌شده به تولیدکننده و مصرف‌کننده نمی‌رسد. به عنوان مثال، یکی از وعده‌های وزیر جهاد کشاورزی دولت سیزدهم؛ پایان دادن به "یارانه دادن از جیب کشاورز و دامدار" و "نگاه به کشاورزی به مثابه‌ی فعالیت تولیدی بجای فعالیت خیریه" بود[4]. این شیوه با تضعیف بنیه تولیدی کشور (که از قضا در بخش‌های کاربر نیز هست) در بلندمدت دستمزد حقیقی نیروی کار را کاهش داده و یکی از موتورهای ایجاد محرومیت است.

3.2.  تامین منابع بودجه‌ای: دولت برای ارزان شدن برخی کالاها ردیف‌های بودجه‌ای تخصیص داده تا آن کالا توسط بخش خصوصی به صورت‌ یارانه‌ای تولید شود (مانند اعطای یارانه‌ی آرد برای ارزان ماندن نان) یا به صورت مستقیم تولید آن را بر عهده می‌گیرد (مانند آموزش که دولت به‌صورت مستقیم از طریق هزاران مدرسه، آموزش رایگان عرضه می‌کند).

3.3.  تامین منابع از طریق منابع زیر زمینی: برخی از منابع در دسترس دولت، به صورت منابع زیرزمینی است که دولت می‌تواند به صورت غیرمستقیم آن‌ها را هزینه کند. به عنوان مثال عرضه گاز ارزان برای مردم یا صنایع، اختصاص خوراک ارزان به نیروگاه برای عرضه‌ی برق ارزان و اعطای نفت ارزان به پالایشگاه برای عرضه بنزین ارزان از مصادیق این شیوه است.  منابع مزبور به دلیل اینکه از جنس منابع مالی نیست؛ در بودجه‌های سنواتی ذکر نشده و از این رو به یارانه‌ی پنهان مشهور شده‌اند. با این حال ماهیت آن‌ها همچنان یارانه‌ی قیمتی است که متکی بر منابع زیرزمینی اعطا می‌شود.

به نام محرومان، به کام...

بر مبنای بررسی فوق، سیاست‌های شماره 1 و 2 که تحت عنوان سیاست حمایتی اجرا می‌شوند؛ اصابت کمی به محرومان دارند و نمی‎توانند در رفع فقر نقش کلیدی ایفا کنند (مانند یارانه‌ی نقدی که مبلغ اسمی آن از سال 89 ثابت مانده است). البته اگر به محرومان اصابت داشته باشند! زیرا برخی از این سیاست‌ها اصلا ربطی به محرومان ندارند و در عمل جریمه‌ی دولت برای بی‌کفایتی گذشته هستند (مانند ردیف کمک به صندوق‌های بازنشستگی).

از دیگر رو یارانه‌ی قیمتی نیز به دو دلیل در حمایت از فقرا و بهبود زندگی مستضعفین کارایی ندارد:

1.      فارغ از اینکه یارانه‌ی قیمتی به چه کالایی اختصاص پیدا می‌کند؛ منبع مالی آن باید به صورتی انتخاب شود که کمترین آثار منفی را داشته باشد. در شرایطی که کسری بودجه عملیاتی به 320 ه‌م‌ت رسیده[5]، اعطای یارانه از منابع موهومی یا تخصیص منابع زیرزمینی به یارانه‌ی قیمتی، موجب تعمیق کسری بودجه‌ای شده که در نهایت گریبان‌گیر محرومان خواهد شد. زیان رفاهی محرومان از تورم بیش از یارانه‌ای است از کسری بودجه تامین شود (البته اگر یارانه‌ی مزبور به محرومان برسد که نمی‌رسد!). این امر در نظرسنجی‌ها و پیمایش‌ها نیز هویدا است که مردم کنترل تورم را اولویت بالاتری قلمداد می‌کنند[6].

2.      یارانه‌ی قیمتی بر کالایی تعلق می‌گیرد که مصرف‌کننده‌ی آن به هر دلیلی مهم قلمداد شده است. به عنوان مثال دولت برای آموزش ابتدایی یارانه پرداخت می‌کند (عرضه آموزش رایگان)؛ زیرا کودکان برای دریافت آموزش مهم قلمداد شده‌اند. از دیگر رو مصرف یارانه‌ی قیمتی وابسته به تقاضاست و هرکس تقاضای بیشتری داشته باشد؛ بهره‌‎مندی بیشتری از آن دارد. در نتیجه معمولا یارانه‌ی قیمتی به کالایی تعلق می‌گیرد که مصرف بیشتر آن مطلوب قلمداد شود (اعطای بن کتاب به دانشجویان) یا اینکه تقاضای آن حساسیتی به قیمت نداشته باشد (دارو، بهداشت و آموزش ابتدایی). با این حال در کشور ما بخش زیادی از یارانه‌ی قیمتی به کالاهایی تعلق می‌گیرند که تقاضای آن‌ها به قیمت حساس هست (حامل‌های انرژی، ارز ترجیحی، خوراک پتروشیمی و پالایشگاه) و هیچ دلیل عقلی، اقتصادی، شرعی و اخلاقی برای مهم قلمداد کردن مصرف‌کننده‌ی آن وجود ندارد؛ زیرا در بهترین حالت نفعی برای زندگی فقرا ندارد.

اگر سیاست‌های اجراشده به نام محرومان منفعتی برای آن‌ها ندارد؛ پس چرا این سیاست‌ها استمرار دارد؟ شاید بتوان گفت سیاست‌های مزبور حکایت همان چاهی است که برای مستضعفین آب ندارد؛ اما برای یک عده نان دارد! گروه اول، ذی‌نفعان یارانه‌ی قیمتی هستند که از رانت توزیع‌شده بهره‌مند می‌شوند. گروه دوم نیز سیاست‌مداران بی‌عملی هستند که نمی‌خواهند ریسک سیاسی اصلاحات اقتصادی را بپذیرند و با اعطای یارانه‌ی قیمتی و پرداخت مستمری بازنشستگان از بودجه؛ خود را تلاش‌گر در عرصه محرومیت‌زدایی نشان می‌دهند و دست‌های ناپیدا و دلالان را دلیل بی‌ثمر بود تلاششان عنوان می‌کنند.


Image for post
Image for post

*همین نوشته در شماره 428 هفته‌نامه تجارت فردا (احتمالا به دلیل حجم مطلب، بخشی از آن چاپ نشده و مطلب وبلاگ کامل‌تر است.) : (+)

**مطالب این وبلاگ در کانال تلگرامی نگاشته نیز منتشر می‌شود.


پانویس:

[1] این نوشتار به بررسی سیاست‌های نهادهای عمومی غیروابسته به دولت (همچون بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام و...) در زمینه محرومیت‌زدایی وارد نمی‌شود.

[2] چرایی این امر، نیازمند بحثی مجزاست.

[3] مرکز پژوهش‌های مجلس؛ گزارش 17393

[4] خبرگزاری مهر، 1 شهریور 1400، کد خبر: 5287166

[5] بر مبنای محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، هر 10 ه‌م‌ت کسری بودجه تامین‌شده از بانک مرکزی، به 2 درصد تورم منجر می‌شود.(منبع: گزارش شماره 17290)

[6] به عنوان مثال، نظرسنجی موسسه کیو، منتشر شده در تاریخ 17تیر در کانال تلگرامی موسسه منتشر شده است.